Yardımlaşma Sandığından Türkiye’nin En Büyük Bankasına Dönüşüm: Ziraat Bankasının Kuruluş ve Örgütlenme Süreci

Osmanlı Devleti’nde çağdaşlarıyla karşılaştırıldığında ileri düzeyde bir tarım sisteminin varlığından söz etmek mümkün değildir. Daha çok küçük çiftçiler aracılığıyla ve ilkel teknikler kullanılarak tarımsal üretim gerçekleştirilmekteydi. Böyle olmasına karşın tarımdan elde edilen gelirler ülke ekonomisinin önemli gelir kaynaklarından biriydi.  Örneğin 1893-94 mali yılında devletin toplam gelirleri 1.829.989.845 kuruş olup bu rakamın içinde en yüksek pay 410.645.000 kuruşla aşar vergisi gelirlerine aittir. Ağnam ve deve resmi de dikkate alındığında toplam kamu gelirlerinin yaklaşık %32’sini tarımsal vergi gelirlerinin oluşturduğu görülmektedir (Yazan, 2018, s. 282; Güran, 2003, s. 123).

Osmanlı Dönemi : Tarıma Dayalı Ekonomideki Yapısal Sorunlar ve Reform Çabaları

Osmanlı Devleti’nde tarımın gelişmemesinin çeşitli nedenleri vardır. Bunlardan birincisi tarımsal üretimi gerçekleştiren çiftçinin, toprağın gerçek sahibi olmamasıdır. Gerek tımar (dirlik) sisteminde gerekse iltizam sisteminde çiftçi daha çok toprağın kiracısı konumundadır. İkincisi ulaşım koşullarının yetersiz olmasıdır. Çiftçinin ürünlerini pazarlara götürebileceği ulaşım imkanları bulunmamaktaydı. Aralarında 70-80 kilometre mesafe bulunan ilçelerin birinde ürün bolluğu yaşanırken, diğerinde ürün kıtlığı yaşanabilmekteydi. Bu da tarımsal üretimi olumsuz etkilemekteydi. Üçüncüsü ilkel ve geleneksel yöntemlerle yapılan tarımsal faaliyetlerin verimsiz olmasıdır. Teknolojik araç kullanımının yetersizliği, çiftçilerin tohum ıslahı, gübreleme gibi yeniliklerden habersiz olması ve sulama olanaklarının kısıtlı olması, tarımsal üretimi iklim koşullarına daha bağımlı hale getirdiğinden özellikle yağışların az olduğu dönemlerde çiftçiler oldukça zorluk çekmekteydi. Ayrıca iki veya üç yıl arka arkaya ekilen tarlalar nadasa bırakıldığından verimli araziler atıl kalmakta ve üretimde azalışa neden olmaktaydı. Dördüncüsü tarımsal faaliyetler üzerindeki ağır vergi yükü, Osmanlı Devletindeki eyalet sisteminden kaynaklı iç gümrüklerin olması, çiftçinin ürettiği ürünü istediği kişiye satamaması veya devletin imtiyaz verdiği kişilere satmak zorunda kalması gibi nedenler tarımın gelişmesini engellediği gibi bazı dönemlerde çiftçilerin tarımsal üretimden ziyade kendilerine yetecek kadar ürün üretmesine neden olmaktaydı. Son olarak çiftçinin ihtiyaç duyduğu finansmanı karşılayabilecek bir kurumun/sistemin olmaması çiftçileri yüksek faizle borç veren tefecilere yönlendirmekteydi. Finansmana erişimde güçlük yaşanması tarımın gelişmesini olumsuz etkilemesinin yanında borç geri ödemeleri gerçekleştirilemediğinde çiftçiler sahip oldukları varlıkları elden çıkarmak zorunda kalmaktaydılar (Koç, 2005, s. 36-39; Yıldırım, 2008).

Devlet yöneticileri tarımın imparatorluk ekonomisi açısından öneminin farkındaydılar ve tarım sektöründeki bu sorunları çözebilmek amacıyla çeşitli reformları hayata geçirmeye çalıştılar. Tanzimat Fermanından sonraki dönemde siyaset, eğitim, hukuk, ticaret, ziraat gibi alanlarda reform arayışlarının/çalışmalarının yoğunlaştığı gözlemlenmektedir. Quataert’e (2011, s. 463) göre bu reformların mali altyapısı ağırlıklı olarak tarım ekonomisine dayanmaktaydı. Anadolu sanayileşen dünyaya tarım ürünleri ve hammadde sağlama görevini üstlenmişti. Osmanlı, Avrupa’nın artan tarım ürünleri talebini Anadolu’daki tarımsal üretimi arttırarak karşılayacak ve böylelikle gelirlerini çoğaltarak devletin yeniden yapılanması için gerekli sermayeyi sağlayabilecekti.

Tarımdaki reformların temel amacı tarımsal verimliliği arttırarak toplumun refah düzeyini arttırmaktır. Bunun için zirai ürünlerde çeşitliliğin ve üretimin arttırılması,  dış pazarlara satılabilecek ürünlerin yetiştirilmesi, tarımda kullanılan araçların ve üretim yöntemlerini geliştirilmesi, tarımsal politikaları geliştirecek ve uygulayacak bir ziraat bürokrasisinin oluşturulması gibi konularda reform niteliğinde kararlar alınmıştır. Örneğin ziraat alanındaki çalışmaları düzenlemek ve denetlemek üzere Maliye Nezaretine bağlı olarak Ziraat Meclisleri kurulmuş, bu meclis daha sonra 1846 yılında Ziraat Nezaretine dönüştürülmüştür. Kısa bir süre sonra bu bakanlık tekrar kaldırılarak Ziraat Meclislerinin Ticaret bakanlığı çatısı altında faaliyetlerini sürdürmesi kararlaştırılmıştır. 1848 yılında Ziraat Mektebi kurulmuştur. 1880’den itibaren modern tarımın gelişmesine öncülük etmeleri, yeni kurulan zirai kurumların idaresi ve ziraat okullarının eğitim kadrolarını oluşturmaları düşüncesiyle Fransa ve Almanya’ya eğitim için öğrenci gönderilmiştir (Yıldırım, 2008; Gençoğlu, 2014; Koç, 2005). Tarımdaki reform alanlarından biri de tarımsal faaliyetlerin finansmanı, çiftçilerin düşük maliyetli kredilere erişimidir.

Dönemin yöneticileri tarafından yaptırılan araştırma sonuçları çiftçilerin karşılaştığı önemli sorunlardan birinin finansman/düşük maliyetli krediye erişim olduğunu ortaya koymuştur. Koç’a göre (2005, s. 57) imar meclisi komisyonunun yaptığı incelemeler sonucunda Anadolu için 12.7 milyon kuruş, Rumeli için 6 milyon kuruş krediye ihtiyaç olmasına karşın, Osmanlı Devletinin içinde bulunduğu ekonomik koşullardan dolayı çiftçilere bu krediler sağlanamamıştır. Çiftçilerin kredi ihtiyaçlarını arttıran temel nedenlerden biri tarımda makineleşmedir. Güngör (2017) 19. yüzyılın ilk yarısının sonuna doğru Osmanlı Devleti’nin tarım merkezlerinde, Avrupa’dan ithal edilen tarım aletleri ve diğer tarım girdilerini pazarlayan görkemli işletmelerin ortaya çıktığını, bu aletleri satın almak isteyen çiftçilerin %40 faiz oranına ulaşan oranlarla tefecilerden kredi temin etmesini örnek göstererek, tarımda makineleşme eğiliminin Osmanlı çiftçisinin finansman ihtiyacını arttırdığını belirtmektedir.

Mithat Paşa ve Memleket Sandıkları

Tarım, tarımsal ürünlerin çeşitliliği, tarımın finansmanı, çiftçilere sermaye/kredi temini Osmanlı kamu yöneticilerinin özellikle ilgilendiği sosyal-ekonomik konulardan biridir. Küçük çiftçilere kredi sağlama üzerine çalışmalar yürüten yetkililerden biri de Mithat Paşadır. 1822 yılında doğan ve asıl ismi Ahmet Şefik olan Mithat Paşa, on iki yaşında iken Divan-ı Hümayun Kalemine girerek kariyerine başlamıştır. 1861 yılında Balkanların en sorunlu vilayetlerinden biri olan Niş’e vali olarak atanmıştır. Niş’te valilik yaptığı üç yıllık dönemde alt yapıdan sosyal sorunlara kadar geniş bir alanda hayata geçirdiği projelerle İstanbul Hükümetinin dikkatini çekmiş ve mahalli idareler reform çalışmalarını yürütmek üzere görevlendirilmiştir (Aksakal, 2009). Mithat Paşa, Niş vilayetindeki incelemeleri esnasında çiftçilerin özellikle finansman kaynaklı sorunlarından dolayı yaşadıkları zorlukları ve tefecilerle mücadeleleri gözlemlemiş ve çözüm amacıyla memleket sandıkları projesini başlatmıştır.

Mithat Paşa, Tuna vilayetindeki yöneticiliği esnasında tarımsal faaliyetleri yürüten çiftçilerin kredi temininde karşılaştıkları güçlükleri yerinde görmüş, mevcut kredi sisteminin çiftçileri bir anlamada tefecilere yönlendirdiği sonucuna ulaşmıştır. Bu dönemde bankalar henüz kurulma/başlangıç aşamasında olduğu için çiftçilere kredi verecek kurumsal bir sistem/yapı bulunmamaktadır. Faaliyette olan bankalar da tarımsal kredilere pek rağbet etmemektedirler. Özel sektörden çiftçilere kredi verenler ise yüksek faiz oranları ile çalışmaktaydılar. Mithat Paşa bu sorunun çözülebilmesi için en iyi yöntemin bizzat çiftçiler/köylüler arasında oluşturulacak kooperatif niteliğindeki bir yapılanma olduğuna kanaat getirmiştir (Tunçel, 2016; Güngör, 2017). Bu çerçevede, memleket sandığı olarak isimlendirdiği projesini ilk defa Tuna vilayetindeki Pirot kasabasında hayata geçirmiştir. İlk memleket sandığı 1863 yılının Kasım ayının sonuna doğru faaliyetlerine başlamıştır (Tunçel, 2016, s. 203). Mithat Paşa tarından pilot proje gibi yürütülen memleket sandıkları deneyiminden başarılı sonuçlar elde edilmiş ve 1867 yılında Osmanlı Devletinin diğer vilayetlerinde memleket sandıklarının kurulmasını öngören bir nizamname yayınlanmıştır (Ortabağ, 2018).

Memleket sandıklarını tarım kooperatiflerinin ilk örneği olarak tanımlamak mümkündür. Özellikle kuruluş sermayesi ve kredi kullandırma koşulları incelendiğinde bankadan ziyade köylülerin imece usulü oluşturdukları ve çalıştırdıkları bir kooperatif gibi çalıştığı görülmektedir. Çünkü memleket sandıkları sadece kendi üyelerinden para toplayarak sermaye oluşturan ve yine sadece kendi üyelerine kredi veren bir örgütlenmedir (Tunçel, 2016; Koç, 2005). Memleket sandıkları için gerekli sermaye o bölgede/kazada yaşayan çiftçilerin çeşitli şekillerdeki katkılarıyla toplanmıştır. Bazı bölgelerde devlete ait olup işletilmeyen arazilerin kiraya verilmesinden elde edilen gelirler sermayeyi oluştururken bazı bölgelerde belirli bir süre için toplanan tarım ürünlerinin satılmasıyla elde edilen para, sermayeyi oluşturmaktadır. Örneğin Midilli’de memleket sandıklarının sermayesi için halkın zeytin ve palamut ürünleri ile elde edilen zeytinyağının onda birini beş yıl boyunca sandığa vermesine, bu ürünlerin satışından elde edilecek paranın ise memleket sandıklarına konulmasına karar verilmiştir (Doğan & Güngör, 2015).

Memleket sandıklarına “sandık” isminin verilmesinin temel nedeni paranın, senetlerin ve diğer belgelerin fiziki olarak bir sandıkta muhafaza ediliyor olmasıdır. Başlangıçta tahtadan yapılan daha sonra demir sandıklara dönüşen bu sandıklar, büyük ilçelerde, kolluk kuvvetlerinin görebilecekleri mekanlarda bulundurulmaktaydı. Sandıkların idaresi, sandık yönetimi adı verilen bir kurul tarafından yürütülmekteydi. Sandık yönetimi, üyelerin kendi aralarından seçtikleri gönüllüler ile profesyonel (maaşlı) çalışanlardan oluşmaktaydı. Sandık yönetimindeki kişilerin sayısı, seçim usulleri, görevleri, çalışma usul ve esasları, sandığın büyüklüğüne göre değişiklik gösterebiliyordu (Koç, 2005). Midilli memleket sandıkları layihasında sandık idare heyetinin(yönetim kurulu) güvenilir ve itibarlı kişiler arasından, köy ve kasabalardan ikişer bin oy ile seçilmiş kişilerden oluşturulacağı belirtilmiştir. Sandık yönetiminde bir başkan, bir katip, bir sandık emini ve on iki üyenin yer aldığı, bunlardan sadece katip ile sandık eminine maaş ödemesinin yapılacağı kayıt altına alınmıştır. Paranın ve diğer kıymetli evrakın demir bir sandıkta korunacağı, bu sandığın zaptiye askerlerinin görebileceği bir yerde tutulacağı, sandığın haftada iki gün yönetim kurulu üyelerinin huzurunda açılacağı, belirtilen günlerin dışında açılacağı takdirde en az yönetim kurulu üyelerinin üçte ikisinin huzurunda açılabileceği gibi hususlar yazılı olarak belirtilmiştir (Doğan & Güngör, 2015; TCZB, 2019).

Memleket sandıklarının temel amacı belirli bir bölgedeki çiftçilerin düşük maliyetli krediye erişmelerini sağlamaktır. Sandık üyeleri, minimum üç ay, maksimum 12 ay vadeli olmak üzere kredi kullanabilmekteydiler. Kredi için aylık yüzde bir faiz işletilirdi. Borç almak isteyen çiftçiler teminat göstermek zorundaydılar. Teminatlar, kıymetli taşların rehni, arazi teminatı ya da kefalet şeklinde olabiliyordu. Elde edilen faiz gelirinin üçte birlik kısmı sandık sermayesine eklenmekte; kalan üçte ikilik kısmı ise o bölgenin imarı, yol, çeşme, okul vb ortak yapıların inşası için kullanılmaktaydı.

Memleket sandıkları her ne kadar uzun bir süre, yirmi yıl boyunca, Osmanlı Devleti sınırları içerisinde çalışsa da çiftçinin kredi sorununu kalıcı olarak çözmede başarılı oldukları söylenemez. Memleket sandıklarının uygulamadaki başarısızlıklarının temelinde iki neden bulunmaktadır: sermaye yetersizlikleri ve usulsüz krediler. Bölgedeki çiftçilerden toplanan sermayeler, aynı bölgedeki kredi ihtiyacının çok küçük bir bölümünü karşılayabiliyordu. Ayrıca sandıklarda toplanan paralar zamanla gerçekten krediye ihtiyacı olan küçük çiftçilerden ziyade varlıklı ve nüfuzlu kişilere kredi olarak verilmeye başlandı. Bütünüyle özerk ve maaşsız bir yönetime sahip olan memleket sandıkları, herhangi bir üst kuruma karşı sorumlu olmayan memurların usulsüz işlemlerine açık bir yapıdaydı (Quataert, 2011). Usulsüz kredilere ve yolsuzluklara ek olarak, devlet dahi zora düştüğü durumlarda sandık sermayelerine başvurabiliyordu. Böylece sandıklar çiftçilere kredi sağlayacağına devlete ve zengin üreticilere kaynak aktaran bir yapıya dönüştüler (Koç, 2005). Memleket sandıklarına sermaye desteği sağlamaya ve yönetimlerini daha kurumsallaştırmaya yönelik çabalar sonucunda memleket sandıkları menafi sandıklarına dönüştürülmüştür.

Memleket Sandıklarından Menafi Sandıklarına

Memleket sandıklarının etkin çalışmasının önündeki engeller sermaye yetersizliği ve yolsuzluklardı. 1876 yılında Osmanlı devletinin başına geçen II. Abdülhamit tarımın ülke ekonomisi açısından önemli olduğunu düşünüyordu ve tarım alanındaki yenilikleri ve reformları destekliyordu. Memleket sandıklarının geliştirilmesi ve kurumsallaştırılması amacıyla 1883 yılında yeni bir nizamname yayınlanmıştır. Bu düzenleme üç temel unsuru içermektedir. Birincisi memleket sandıklarındaki en temel eksikliklerden biri olan sermaye yetersizliğini ortadan kaldırmak amacıyla, tarım ürünleri üzerinden alınan aşar vergisine bir puan eklenmiş ve eklenen bu puan menafi ianesi hissesi olarak isimlendirilmiştir. İkincisi müstakil olarak yönetilen sandıkların, denetim ve gözetimi Ticaret Bakanlığına verilmiştir. Bundan sonra sandıklar Bakanlığın denetimine tabi olacağı ve böylelikle yolsuzlukların engellenebileceği düşünülmüştür. Son olarak memleket sandıklarının ismi menafi sandıkları olarak değiştirilmiştir.

Her ne kadar menafi sandıkları kurulmuş olsa da Osmanlı Devlet yöneticilerinin sandıklar ve tarımın/çiftçinin finansmanı konusundaki revizyon arayışları devam etmektedir. Aşar vergisine eklenen yüzde bir puanlık vergi menafi sandıklarının sermaye gereksinimini karşılamamaktadır. 1880’li yıllar Osmanlı’da özellikle yabancı bankaların da kurulduğu yıllardır. Sadrazam Kamil Paşa, mevcut sandıkların milli banka çatısı altında yeniden yapılandırılması fikri üzerinde çalışmış, Bakanlar Kuruluna ve II. Abdülhamit’e sunduğu mazbatada menafi sandıklarının artık işlevlerini yerine getiremediğini, bundan ötürü sandıkların yerine Ziraat Bankasının kurulmasının gerekliliğini ifade etmiştir (TCZB, 2019).

Menafi Sandıklarından Ziraat Bankasına

Memleket sandıklarının kuruluşu 1863; menafi sandıklarının kuruluşu ise 1883 yılıdır. Bu dönemler aynı zamanda Osmanlı Devleti sınırları içerisinde modern anlamda bankacılık faaliyetlerinin de başladığı yıllardır. 1880’li yıllarda Osmanlı toprakları içerisinden çok sayıda banka faaliyet göstermektedir. Ama bunların neredeyse tamamı yabancı sermayelidir. Osmanlı Devleti yöneticileri milli bir bankanın kurulması gerektiğini düşünmektedirler. Sadrazam Kamil paşa tarafından hazırlanan mazbata II. Abdülhamit tarafından onaylanmış (TCZB, 2019) 19 Zilhicce 1305 (27 Ağustos 1888) tarihinde çıkarılan “Ziraat Bankası Nizamnamesi” (Düstur 1.Tertip Cilt 6:136-142) ile sandıklar Ziraat Bankasına dönüştürülmüştür. Nizamnamenin birinci maddesinde menafi sandıkları yerine geçmek üzere Ziraat Bankasının kurulduğu, menafi sandıklarının görevlerinin bu bankaya devredildiği, banka merkezinin İstanbul’da olacağı, vilayet merkezleri ile tarım ekonomisi açısından önemli ilçelerde şubeler açılacağı ifade edilmiştir (Tunçel, 2016). Yapılan düzenlemeye göre menafi sandıklarının aktifindeki para ve alacaklar bankaya devredilmiştir. Aşar vergisine ilave edilen yüzde birlik verginin, banka sermayesi 10 milyon kuruşa tamamlanıncaya kadar toplanması kararlaştırılmıştır. Böylelikle bankanın sermayesi oluşturulmuştur. Ayrıca bankanın mevduat kabul edeceği ve zirai işlerde kullanma şartıyla yalnızca çiftçiye gayrimenkul rehni veya kefalet karşılığında kredi vereceği düzenlenmiştir. Bankanın yıllık karının giderler düşüldükten sonra üçe ayrılacağı, bir payının sermayeye ekleneceği, geri kalan üçte ikilik kısmın ise tarımsal reformların finansmanında kullanılacağı da nizamnamede belirtilmiştir (Ortabağ, 2018). Banka üst yönetimi ile şube yönetimlerinin nasıl oluşturulacağı da detaylı bir şekilde belirlenmiştir. Buna göre Ziraat Bankası merkezde bir idare kurulu tarafından yönetilecek, idare kurulu üyeleri çeşitli bakanlıklardan atanacak ve Şurayı Devletçe atanan kişi ise idare meclisine başkanlık yapacaktır. Sadece merkezin değil şubelerin de idare meclisi tarafından yönetilmesi kararlaştırılmıştır. Bu çerçevede şube müdürü, ziraat müfettişi, ticaret ve ziraat odalarınca atanan bir üye, belediye meclisince atanan bir üye Ziraat Bankası şube yönetimini oluşturmaktaydı (Tunçel, 2016).

Ziraat Bankası kısa süre içerisinde örgütlenmesini tamamlamıştır. Bunda aktifleri ve pasifleri ile devralınan menafi sandıklarının önemli katkısı bulunmaktadır. Her şubede bir müdür ve müdür yardımcısı bulunmaktaydı. Ayrıca şube idare meclisi de şube yönetimine katılmaktaydı. Şube idare meclisinin başkanı, mahalli meclislerden gelen kişiler arasından seçilmekteydi. Böylelikle merkezden atanan şube müdürleri ile mahalli atananlar arasında karşılıklı bir kontrol mekanizması oluşturulmuştu. Genellikle ilçelerdeki şubeler illere raporlama yapar, iller de İstanbul merkeze raporlama yaparlardı. Hacmi büyük olan ilçelerin doğrudan İstanbul merkeze raporlama yaptığı örnekler de bulunmaktadır (Quataert, 2011).

Ziraat Bankası örgütlenme aşamasında bir taraftan kendi sistemini oluştururken diğer taraftan tarım sektörünün kurumsallaşmasına da katkıda bulunmuştur. Memleket sandıkları ve daha sonrasında menafi sandıklarında krediler için verilen teminatların değerlemesi çok sağlıklı yapılmamakta, borçlunun borcunu geri ödeyebilme gücüne çok fazla itibar edilmemekteydi. Ziraat Bankası kredi geri ödemelerini sağlayabilmek için teminatlarda belgelendirme ve değerlemeler konusunda çeşitli prosedürler geliştirmiş ve bunları yazılı hale getirerek uygulamaya çalışmıştır. Okuma yazma oranının dahi düşük olduğu ortamda bu belgeleri hazırlayamayan çok sayıda çiftçinin olması normal karşılanmalıdır. Üstelik bankanın sağlıklı değerleme yapmasına esas oluşturacak resmi kayıtların da tam olarak var olduğu söylenemez. Hem kredi verme sistemini oluşturmaya çalışan hem de dönem dönem ortaya çıkan usulsüz kredi kullandırmalarına cevap olarak banka yönetimi sürekli yeni düzenlemeler çıkarmış ve bunları uygulamaya koymuştur.